随着诉讼案件大幅度增加和仲裁、公证事业的发展，各地法院的执行案件数量一直在呈上涨趋势，随之而来以终结本次执行程序（以下简称终本）结案的案件新旧存案也在不断增加。终本期间，当事人申请或法院依职权办理的事务大量增加。为应对司法资源相对不足的客观现实，推动执行管理机制实现内涵式、跨越式发展，有必要对终本后续事务采取集约化管理模式，以体现高效执行的价值，进一步实现执行目的，切实解决执行难。

　　□杜佳鑫 王东兴 郭立洲

　　当前法律体系对于终结本次执行程序案件后续事务管理缺乏具体直接的规定，亦尚未在全国形成统一规范性意见。实务中大量后续事务工作已冲击了现有执行秩序，客观上需要高效处理。但实操中又存在粗放管理甚至标准不一问题，导致与后续恢复执行程序衔接不畅，不利于切实解决执行难。为强化执行权的行使，从法院自身角度出发，必须以高度的政治责任规划感，统一规范、深度优化新机制的规划设计，强化各项执行措施和程序的有机衔接，提升执行规范化、精细化管理水平，破解法院执行部门面临的难题，为执行工作高质量发展提供支撑。

　　一、终本案件后续事务的概念和范围

　　1.终本后续事务集约化管理的定义

　　终本案件指的是人民法院以“终结本次执行程序”方式裁定结案的执行案件。终结本次执行程序最显著特点在于其充分保障了申请执行人的权利，只要发现被执行人有可供执行财产或者其他符合恢复执行条件，便可向法院申请恢复强制执行，并且不受时效所限。

　　终本案件后续事务集约化管理则是指执行实施类案件在终结本次执行程序后，在终本期间至案件恢复强制执行前由执行法院根据办理事务类型进行统筹分类，由专门部门或者专人集中统一处理的各类相关事务。

　　终本后续事务集约化管理不是物理性压缩，也不是机械重组堆砌，而是一种协调、安全、经济、高效的优化管理模式，是一种为满足执行工作现实迫切需求而建立的全新的管理模式。

　　2.终本案件后续事务集约化管理的分类范围

　　执行案件终结本次执行程序后，对新发现财产线索的处理、当事人主动履行完毕或者和解履行导致的程序和措施变更、款项的分配等后续事务在实务中长期大量存在。这些终本案件后续事务按内容可以分为两大类：后续事务集约办理和恢复执行集约审查。

　　单纯的后续事务集约办理一般指终本后无需恢复执行程序即可办理完毕的事项，该类后续事务可交由专门团队或者专人集约办理。这类事务内容比较庞杂，一般又可以分为案款划付、财产控制、财产处置、财产调查、执行强制措施办理、信访事项办理、申请执行人变更审查等七大类。有的事务类型又可各细分若干小类，如财产处置包括扣划和移送另案处置，财产控制包括查封、扣押、冻结、解除查封、解除扣押和解除冻结，财产调查可分为线上调查、现场调查和发出律师调查令调查等等。

　　多年来，查无财产可供执行的案件大量处于终本状态，每年向法院申请恢复执行程序的案件以及法院依职权启动恢复执行程序审查的案件数量也在逐年攀升。恢复执行集约审查主要是指对终本案件是否恢复执行进行集中统一审查，既审查申请主体是否适格，又审查是否符合恢复执行的条件。

　　二、终本后续事务实行集约化管理的主要原因

　　1.客观上无法满足现实需求

　　终本的执行案件最显著特点就是在终本结案后仍然有财产查封冻结、续封续冻、解封解冻、变更申请执行人、和解及恢复执行审查等大量的终本事务性工作。随着终本后的事务性工作和恢复执行申请审查需求的不断增加，严重挤占了执行法官的时间和精力。在这种情况下，终本后续工作的体量已经占据了大量的司法资源，原有的粗放式管理模式客观上已经无法应对处理该类事务，不仅使办案人员不堪重负，严重影响到新立执行案件的办案质效，造成难以平衡兼顾的现状，还增加了当事人对执行工作的诟病，有必要建立科学高效的机制统一处理该类事务。

　　2.给当事人行权带来诸多不便

　　终结本次执行程序的适用让“客观不能”的执行案件暂时退出执行程序，让更多的执行资源由此投入到有财产可供执行的案件中，但原来案件并未真正结束执行，案件进入休眠状态后仍可以通过后续制度继续办理以及再次进入执行程序。执行案件终本后如何“激活执行程序”，或者在休眠状态下怎样处理事务性申请，因全国法院并无统一标准，而各地法院做法不一，容易引起诟病：一是沟通不畅。当事人向人民法院提交事务性申请存在沟通衔接不顺畅，尤其原承办人调离执行岗位甚至离职的，当事人办事常常找不到人；二是恢复执行审查标准不统一。实践中，不同法院之间对于恢复强制执行审查的标准不统一，容易引发当事人不满，司法公信力受到质疑；三是程序空转。一些无须恢复执行案件即可办理的事项，有的法院是在恢复立案执行后再行办理，这样就会耗费大量立案、执行的司法资源，造成程序空转，也增加了时间成本。

　　3.财产脱封脱控转移、规避执行风险增加

　　传统的执行案件办理，主要实行由执行法官及合议庭包办的“孤军奋战”模式，除案件合议外，执行法官不仅要负责案件的文书制作、查封、扣押、解封、过户、调查、勘查、调解、协调，甚至需要负责指导送达、案卷整理归档等一系列工作，在庞杂的事务压力下，执行法官疲于应对，难免会出现终本后的一些事务办理不及时或疏忽大意的情况，执行风险控制失衡，容易出现缺口。一是财产脱封脱控风险。财产刑执行、诉讼费执行等没有申请执行人的案件，一旦承办人离职或调离交接不到位，已终本的案件就处于“真空”状态；二是财产控制不及时被转移的风险。不利于反规避执行，规避执行是执行工作中经常出现的一种情况，是长期以来阻碍法院执行工作的现象之一，是强制执行面临的实际风险。比如，利用程序间隙快速隐匿、转移或低价处分财产，虚假诉讼、与第三人恶意串通等方式拖延规避执行的情形时有发生。

　　三、终本后续事务实行集约化管理的可行性分析

　　1.终本事务性工作的内容具有集约管理特征

　　对终本后续事务实行集约化管理的前提首先是要清理、归纳、总结事务性工作的界限，理清工作内容，并且具备集约管理特点。终本后续事务包含大量的执行事务性工作，这类工作大部分不涉及法律专业推理，属于事务实施的范畴。主要包括财产查询查封、解封续封、变更主体、扣划支付、扣押拘留、送达、恢复审查等，其特点是数量庞大、变量较少、重复率高，其中大部分是根据法律规定而实施的常规动作，具有同质性。

　　执行事务实行集约化管理的最显著特征是集中、统一、规范、高效。一是与以往“一人承办、负责到底”办理的模式不同，通过专业化集约管理，执行力量重新整合，形成合力，达到有效利用有限的司法资源提高执行质量和效果的目的；二是可依托信息化手段，探索利用信息化系统统一调配和指挥，使得终本案件后续事务办理的流程更加顺畅，形成有效闭环管理，最大限度减少执行事故的发生，提高执行效率。

　　2.终本事务集约化管理具有理论支持

　　在英美法系国家，执行权和实施权的分离已有先例，事务法官仅负责对执行程序的重大事项作出裁决，而将执行事务交由法官以外专门的司法行政人员甚至律师办理。由此，终本案件集约化管理，从理论上来说可行可试，通过建立终本事务专业团队，将终本后续事务从执行法官手中剥离，使执行法官能将更多的精力投入到新收案件办理中。同时，也能很好地解决法官离开执行局后，执行案件终本后的恢复和及时继续查封、继续冻结防止财产脱控等问题。

　　在我国，执行权一般包括裁决权和实施权，兼具了司法权和行政权的双重属性。执行实施权本质上更具有行政权色彩，行使执行实施权可以遵循行政权运行的基本规律。由于裁决程序主要体现的是法官的逻辑思维过程，执行实施权却更多地体现出主动性、命令性、单方性等于行政机关执法行为相似的特征，可以通过集约化管理来提升管理质效。改革之所以可以将不同执行案件中的同类权力集约交由同一机构或人员行使，背后的法理基础也在于执行实施事务或实施事务权具有同质性和可分割性。基于分割性，同质性不仅表现在实施事务权整体的同质性，也表现在实施事务权二次分权之后各项子权力的同质性，即各项子权力的性质、内容、行使方式、法律效果等具有一致性。

　　3.终本事务集约化管理具有实践基础

　　集约司法非标新立异、刻意而为之的概念创新，而是源于对法院实践特别是审判管理实践过程中集约化举出的经验总结。2009年，最高人民法院出台《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，明确指出要实施科学执行案件管理流程，对案件流程进行明确定位，打破“一执到底”的执行模式，建立分段集约执行的工作机制，实现统一调查、控制和处分被执行财产，保证执行的工作效率和水平全面提高，充分发挥执行长联席会议审查评议的作用。2011年，最高人民法院颁布《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，对分段集约执行作出了明确指引，执行权由裁判权和实施权分权制衡，而执行实施权内部进行分权制衡，分权制衡的改革能够使执行环节变为启动查控处分和结案等不同环节，分段集约执行可以全面提高司法公正，确保执行整体效率全面增强。

　　集约化执行改革过程中，各地法院普遍采用以执行法官为核心的执行团队办案模式，且被视为“基本解决执行难”工作取得的成效。事务集约的范围不仅限于执行实施部门，还可以涵盖执行裁决、执行监督、立案、审判等部门的保全、送达等诉讼事务。同理，终本后续事务管理集约化模式也可以参照其他事务性执行工作集约管理的经验，科学配置司法资源，促使各种资源有机结合，保障执行权高质量运行。

　　来源：人民法院报