【要点提示】

　　公安机关向相对人告知拟处罚的事实、理由、依据及享有的陈述申辩权利后，相对人仅在告知书上签署姓名，未明确注明“放弃陈述申辩”的，不应视为相对人放弃了陈述申辩权利，公安机关应当给相对人限定合理的陈述申辩时间，从而保障相对人陈述申辩权利的行使。公安机关在相对人在告知笔录上签署姓名后即刻向相对人送达行政处罚决定书的行为，剥夺了相对人陈述申辩权利的行使，违反了《行政处罚法》第三十二条、《治安管理处罚法》第九十四条的规定，应认定其作出的行政处罚决定程序违法。

　　【案情】

　　原告：卢某，女，东营市垦利区永安镇居民。

　　被告：东营市垦利区公安局永安派出所（以下简称永安派出所）。

　　被告：东营市垦利区人民政府。

　　2016年2月11日17时许，在卢某家中，孔某与柳某、卢某母女在讨论老人赡养问题时发生争吵，并相互撕扯对方头发。卢某报警后，永安派出所派民警及时出警。当天20时53分，卢某因腰部外伤入住垦利县人民医院，经诊断L2椎体压缩性骨折。永安派出所于2016年2月12日受案，并对现场的当事人进行了询问。永安派出所委托垦利县公安局刑事技术室对卢某损伤程度进行检验鉴定，该技术室于4月25日受理后，于7月13日作出《法医学人体损伤程度检验鉴定书》，鉴定意见：卢某本次腰椎椎体压缩性骨折成伤机制不明确、不予评定伤情。2016年7月14日上午，永安派出所向卢某送达了该检验鉴定书，就其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据向孔某、柳某、卢某三人进行了告知，就是否提出陈述、申辩意见，孔某明确不再提出陈述、申辩，卢某未明确意见，只在“被告知人”处签名捺印并注明日期（2016年7月14日9时50分）；柳某的告知笔录处注明“当事人拒绝签字”，日期为“2016年7月14日10时07分”。永安派出所进行告知后，即向孔某、卢某、柳某分别送达了垦公（永）行罚决字[2016]00015、00013、00014号行政处罚决定书，认定三人于2016年2月11日17时许，在垦利县永安镇后七村家中发生争吵，相互撕扯头发，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定对孔某罚款500元，对柳某、卢某各罚款200元。卢某不服永安派出所对其作出的处罚决定，于2016年8月1日向垦利区政府申请行政复议。垦利区政府于2016年9月30日作出行政复议决定，维持了永安派出所作出的行政处罚决定。卢某不服，于2016年10月17日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销永安派出所对卢某作出的行政处罚决定；撤销垦利区政府作出的行政复议决定。

　　【审判】

　　东营市垦利区人民法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，永安派出所具有作出五百元以下罚款的权限，其处罚主体适格。永安派出所在案件调查过程中，查明柳某、卢某、孔某相互撕扯头发的事实，三人在询问笔录中也均认可该事实，永安派出所根据该事实对三人作出行政处罚，认定事实清楚。

　　关于永安派出所在对卢某作出行政处罚决定前是否履行了告知义务问题。永安派出所在向卢某送达行政处罚决定书时，已将作出处罚决定的事实、理由及依据向其作了告知，对其陈述权、申辩权也进行了告知，故认定永安派出所履行了对卢某的告知义务。

　　关于永安派出所的办案期限是否超过了法定的办案期限问题。永安派出所接到卢某报警后，于2016年2月12日受理案件至2016年7月14日向柳某、卢某、孔某送达行政处罚决定书，共计154天。期间，因卢某进行损伤程度鉴定，永安派出所于2016年4月9日委托垦利区公安局刑事科学技术室进行鉴定至2016年7月13日作出鉴定，共计96天，该期间属于鉴定期间，应予以扣除。因案情复杂，永安派出所于2016年3月11日向东营市垦利区公安局呈请延长办案期限30天，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”的规定，永安派出所的实际办案期限为58天，故对卢某的该项主张不予支持。

　　关于垦利区政府的复议决定的合法性。垦利区政府在案件复议的受理、听证、作出复议决定及送达相关复议文书过程中，严格遵守《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，保障了复议申请人卢某的权利，认定的事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。

　　据此，东营市垦利区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卢某的诉讼请求。案件受理费50元，由卢某负担。

　　卢某不服一审判决，向东营市中级人民法院提起上诉。

　　东营市中级人民法院二审认为：本案争议焦点为一、被上诉人永安派出所针对上诉人作出的处罚决定程序是否合法，被上诉人垦利区政府作出行政复议决定程序是否合法。

　　关于被上诉人永安派出所作出处罚决定程序的合法性问题。《中华人民共和治安管理处罚法》第九十四条的规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》设定陈述申辩权的重要目的是在对违反治安管理行为人决定治安管理处罚前实施法律救济，给其一个辩驳的机会，也给公安机关一个充分听取行为人陈述申辩以防止执法过错的机会。治安管理处罚中，陈述申辩权的告知、听取、复核等规定，是法律赋予相对人的一项重要的程序性权利，同时也是公安机关必须履行的程序性义务。本案中，被上诉人永安派出所向上诉人卢某进行告知后，在卢某未明确放弃行使陈述申辩权的情形下，被上诉人永安派出所应当给上诉人卢某限定合理的陈述申辩时间，而被上诉人永安派出所在履行了告知程序后即刻向上诉人送达了行政处罚决定书，被上诉人永安派出所未能保障卢某陈述申辩权利的行使，应认定其作出的行政处罚决定程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，被上诉人作出的行政处罚决定应予撤销。

　　关于被上诉人作出的行政处罚决定被撤销后，是否应对上诉人重新作出处罚决定，属被上诉人的职权范围，被上诉人应在查明案件事实、正确适用法律、依法履行法定程序的基础上，作出对本案的处理决定。

　　关于被上诉人垦利区政府作出复议决定程序的合法性问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定：复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。被上诉人垦利区政府作出的东（垦）复（决）字[2016]10号行政复议决定，履行了受理、审查、听证、作出决定、送达等程序。复议机关在对案件进行审查时，亦有权调取证据对复议当事人提供的证据的真实性进行核实。被上诉人垦利区政府行政复议程序合法。但因原行政行为应被撤销，故被上诉人垦利区政府作出的维持原行政行为的行政复议决定应当予以撤销。

　　据此，东营市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销东营市垦利区人民法院（2016）鲁0521行初8号行政判决；二、撤销东营市垦利区公安局永安派出所作出的垦公（永）行罚决字[2016]00013号行政处罚决定；三、撤销东营市垦利区人民政府作出的东（垦）复（决）字[2016]10号行政复议决定；四、东营市垦利区公安局永安派出所于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。

　　【评析】

　　依法行政的内涵包括实体合法与程序合法两个方面，程序公正是实体公正的保障，个别行政机关在执法过程中注重实体处理的合法性，忽视正当程序的独立价值，致使行政行为违反法定程序。

　　按照我国《行政处罚法》的规定，作出行政处罚决定前，行政机关应当事先告知被处罚人拟处罚的事实、理由及法律依据，并听取被处罚人的陈述申辩，否则所作的行政处罚决定无效。陈述申辩权是法律赋予相对人的一项重要权利。而听取陈述申辩，是行政机关必须履行的程序性义务，同时也是查明事实，准确处罚的保障。

　　实践中，个别公安机关并未认识到告知、听取陈述申辩、复核等程序的重要性，在履行以上程序时走了过场，或没有证据证明履行了上述程序，导致败诉。本案中，公安机关在向相对人进行告知后，在相对人未明确放弃行使陈述申辩权的情形下，即向相对人送达了行政处罚决定书。相对人拒绝签字或拒绝就是否放弃陈述申辩权明确意见时，正确的做法是给相对人限定合理的陈述申辩时间，相对人应当在该时间内行使陈述申辩权，否则视为放弃这项权利的行使。而行政机关在履行了告知程序后即刻向上诉人送达行政处罚决定书的行为，剥夺了相对人陈述申辩权利的行使，应认定其作出的行政处罚决定程序违法。